大越立朝以來，為了消除內地治安隱患，禁廂軍除了將各地作奸犯科的囚徒流配充軍外，更主要從歷年災荒所產生的流民、饑民里招募青壯終身為卒。

為了消除不良兵員對軍紀的破壞，大越軍中實行嚴格近乎殘酷的“階級法”，甚至賦予每一級武將軍吏對下一級將卒擁有生殺大權。

然而又為了限制統(tǒng)兵將領對將卒的人身控制，避免統(tǒng)兵將領“暴走”的可能，朝中除了長期以來維系以文治武、以文御武的傳統(tǒng)，壓制武臣地位，慣常任命文臣負責大大小小的軍事行動外，又執(zhí)行極其嚴格的“更戍法”。

不僅中高級統(tǒng)兵將領每隔兩三年需要在不同的營伍間調動，普通兵卒也會每隔一段時間在不同地方間進行輪替駐守防戍——總之最大限度，把傳統(tǒng)的，將帥與底層將卒之間的緊密關系打散開。

由于禁廂軍主要從流動無根的流民、饑民里招募青壯為卒，又實行終身制兵役，這也就導致龐大的將卒家眷人群，也只能跟著在不同的駐區(qū)、戍區(qū)之間奔走，沒有辦法長期在一個地方扎根下來，無法穩(wěn)定的從事生產——這也導致朝廷拔付給將卒的兵餉及各種功賞，需要囊括其家小的生計。

這也導致大越立朝以來，禁廂軍戰(zhàn)斗力孱弱的同時，軍資開銷還極其龐大。

由于大越立朝以來，北部以及西北部所面臨的兩大強敵，黨項人、契丹人內部存在種種問題，這使得大越以犧牲對外進行武力擴張|軍事實力以及軍資靡費為代價，確實也大體保證了內部一百五十多年的長治久安。

其間偶爾也有地方發(fā)生動|亂，但無論是烈度還是時限，都要遠低于前朝。

不過，赤扈南侵，汴梁淪陷，雙方近百萬大軍對峙于秦嶺-淮河一線，哪怕以周鶴、高純年、顧蕃等人為首的士臣群體，再想恢復大越初興時“天子與士大夫共治天下、士臣操控武將生殺大權”時的盛景及規(guī)制，也不得不承認嚴峻形勢此時還沒有得到根本性的緩解，哪怕是為了維持住江淮半壁山河，諸事還是需要從權處置。

為保證防線穩(wěn)定，更戍法此時無人再提。

徐懷與鄭懷忠、葛伯奕、韓時良、顧繼遷、高峻陽等統(tǒng)兵將領在朝中的地位，也遠非汴梁淪陷前能及。

換作以往軍國大事悉由天子與諸相公決之，統(tǒng)兵將領不要說對周鶴、高純年等宰執(zhí)級人物擺臉色了，連參加廷議的資格都沒有。

除了楚山事實上已經執(zhí)行軍鎮(zhèn)制度外，朝廷目前計劃以壽春、楚州二城為核心，設立淮東、淮西大營，也需要在一定程度上恢復亦兵亦農、屯墾與駐防相結合的軍鎮(zhèn)制度。

要不然，僅淮東、淮西大營要在淮王府軍、神武軍的基礎上擴編到十六萬人馬，以及左右宣武軍、右驍勝軍、建鄴水軍十萬人馬，再加上近百萬規(guī)模的將卒家小完全脫離地方，不事生產，將吃掉朝廷從江淮兩浙等地所能征收的全部財賦。

徐懷此時提出要在鄂州北部的水澤之地設置僑縣招攬流民圍田耕種，不僅要將招攬來的流民作為楚山軍的兵源，還要將一部分田地用于授功與傷亡撫恤，在一定程度上，是要將新置僑縣作為楚山的軍事屯墾區(qū)使用。

這自然是對大越規(guī)制的進一步破壞，但舍此之外，在這個節(jié)骨眼上還有什么良法能緩解楚山糧秣難題？

單純從軍事角度考慮，在荊江兩岸設置軍事屯墾區(qū)，也有助遏制洞庭湖寇的肆虐。

最終在七月底，周鶴、高純年等人在徐懷提出的折中方案上作了進一步修改，同時楚山在鄂州府北部的千汊浦僑置南蔡縣招攬流民圍湖造田，南蔡縣衙歸屬楚山行營遙領，推薦官員主持縣政及圍田、募兵等事，但需要接受鄂州府的監(jiān)管。